地区局势彼此间的联动，创造了一个罗西瑙所称的“遥远的近邻”(distant proximities)为特征的紧缩的全球化世界。(1)James ,DistantProximities:DynamicsbeyondGlobalization, Princeton University Press, 2003.全球化的力量强势向下渗透，局部和地方的问题则扩散至全球。在这一背景下，国家内部的治理问题日益成为全球性的挑战。从20世纪90年代的波黑危机、2001年的“9·11”事件，到2011年的利比亚冲突以及至今困扰国际社会的索马里海盗问题、也门和叙利亚危机，由于国家能力不足导致的内部冲突、社会动荡、人道主义危机，不断涌现，并为毒品、武器贸易或恐怖主义等非法活动提供避风港。脆弱国家的内部压力传导到周边和地区，内部危机的外溢又酿成更严重的地区和国际安全议题。(2)Derick ,GovernanceinPost-ConflictSocieties:RebuildingFragileStates, Routledge, 2007,p.1.

到2030年，全球 60%以上的贫困人口将生活在脆弱环境。脆弱性源于多种因素，包括贫穷、政府能力萎缩、糟糕的公共服务、经济排斥和边缘化等。在经济动荡、法治薄弱、无力提供基本公共设施和公共服务的地方，政治动荡、对平民施暴和普遍的犯罪网络也如影随形。环境灾害、气候变化和流离失所，加剧了当地的脆弱性。(3)OECD,StatesofFragility2016:UnderstandingViolence, OECD Publishing, 2016, p.20.针对这类国家，传统的干预措施不再可行，必须创新办法，把更广泛的安全、治理和外部援助结合起来。

过去二十年，越来越多的研究关注国家功能的失效和衰退，把它看作安全和发展援助领域的一项重大挑战。很多概念用来描述这类国家，如准国家(quasi-state)、(4)Robert ,Quasi-States:Sovereignty,InternationalRelations,andtheThirdWorld, Cambridge University Press, 1990.失败国家(failed state)、(5)Gerald B.Helman and Steven R.Ratner, “Saving Failed States”,ForeignPolicy, 1992/1993, 89:3-20.脆弱国家(fragile state)、(6)OECD,StatesofFragility2016:UnderstandingViolence, OECD Publishing, 2016.崩溃国家(collapsed state)、(7)William ,CollapsedStates:TheDisintegrationandRestorationofLegitimateAuthority, Lynne Rienner, 1995.弱国家(weak state)、(8)Joel S.Migdal,StrongSocietiesandWeakStates:State-SocietyRelationsandStateCapabilitiesintheThirdWorld, Princeton University Press, 1988.危机国家(crisis states)、(9)James Putzel,War,StateCollapseandReconstruction:Phase2oftheCrisisStatesProgramme, Crisis States Research Centre, Working Paper 1, September 2005.软国家(soft state)、(10)Gunnar Myrdal,AsianDrama:AnInquiryintothePovertyofNations, Twentieth Century Fund, 1968.无国家社会(stateless societies)、(11)Robin Horton, “Stateless Societies in the History of West Africa”, in J.E Ade Ajayi and Michael Crowder(eds.),HistoryofWestAfrica, Vol.1,2nd ed,Longman,1976, 阴影国家(shadow state)(12)William Reno,WarlordPoliticsandAfricanStates, Lynne Rienner, 1998.等。与此相关的概念也被使用，诸如脆弱(vulnerable)国家、不稳定(unstable)国家、不安全(insecure)国家、分裂(fragmented)国家、破碎(broken)国家以及军阀(warlord)国家、缺位国家(absent state)、跛足的利维坦(lame Leviathan)、冲突影响国家(conflict-affected states)等等。不同概念有不同的关注重点，比如“跛足的利维坦”或“准国家”关注主权和国际承认问题，“脆弱国家”和“弱国家”聚焦公共品供给能力，“叛变政权”(renegade regimes)和“流氓国家”(rogue states)则关注国家行为。(13)Sonja Grimma, Nicolas Lemay-Hébertb and Olivier Nay, “‘Fragile States’: Introducing a Political Concept”,ThirdWorldQuarterly, 2014, 35(2):199.其中，两个概念用的比较普遍，也最有代表性：一个是“失败国家”，一个是“脆弱国家”。两者具有不同的政策内涵、不同的关注重点。较之“脆弱国家”， “失败国家”这一概念出现较早，在学术和政策层面的影响也曾经较大，但在过去二十年里，两个概念出现此起彼消的变化。这种变化反映了国际社会对这类国家认知上的转变，同时也充分彰显出国际社会在安全和发展领域的政策变迁。

一、“失败国家”的概念发展与政策演变

20世纪60 年代，在反殖民主义大潮的冲击下，一大批国家赢得主权独立，但殖民大国的匆忙撤离留下的权力真空，也刺激了内战和冲突数量的增长。这一时期， 对发展中国家的比较政治研究开始兴盛，研究议题之一是考察西式的民主化、现代化在全球的推进及其不同影响。一些国家由于水土不服，出现民主崩溃、社会失序，它们被纳入了研究视野。(14)比如 Juan J.Linz,TheBreakdownofDemocraticRegime, Johns Hopkins University Press, 1978；[以]艾森斯塔德：《现代化：抗拒与变迁》，张旅平等译，中国人民大学出版社，1988年，第68-70页；[美]罗斯托：《经济成长的阶段——非共产党宣言》，国际关系研究所编译室译，商务印书馆，1962年。1968 年，亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中，分析了政治现代化之下一些发展中国家的政治衰朽现象。在亨廷顿看来， 政治衰朽根源在于这些国家的制度能力不足，本质上“缺乏政治上的共同体和有效能的、有权威的、合法的政府”。(15)[美]塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社，2008 年，第1-55页。同年，冈纳·梅尔达尔在《亚洲戏剧》一书中引入“软国家”一词，用来描述南亚乃至多数发展中国家普遍存在的一种社会散漫“无纪律”、不服从任何权威的现象，认为由于“根本不存在或者缺乏公民义务”，国家陷入立法、执法困境，政策难以推行。(16)Gunnar Myrdal,AsianDrama:AnInquiryintothePovertyofNations, Twentieth Century Fund, 1968.